2009年高等级公路收费与融资问题研究三
三、解决高等级公路收费与融资问题的思路与建议
　　总体来看，收费公路的发展为我国公路建设维护提供了一种新的重要的融资渠道和相对稳定的资金来源，吸引了私营部门参与、弥补了公共资金的不足，促进了私营部门的发展，可以防止资金被挪作他用、保证资金专门用于道路的修建维护、维护资金稳定供给。同时，使用者付费体现了社会公平的原则、有助于减少交通堵塞等负面影响。如果做得比较好，还可以通过在发达地区设立收费公路为落后地区的公路建设腾出更多的财政预算性资金并直接转移一部分发达地区的收费用于落后地区的公路建设。收费公路无疑促进了高等级公路的快速发展，进而为国民经济的健康发展创造了良好的条件，有效缓解了道路基础设施对经济增长的制约作用，加快了公路建设向适应并成为推动经济增长动力的转变。但其中存在的收费公路收费过高、站点过多等问题，已经成为社会各方面关注的焦点。由于收费公路的资金来源基本是比较单一的少量政府投资加大量银行贷款，收费公路模式过于广泛的运用，一方面形成了一定规模的长期债务负担甚至不良债务和银行的金融风险，另一方面也降低了高等级公路的使用效率。从我国现阶段实际来看，受投融资体制和各级政府财政状况限制，收费公路仍然不得不作为高等级公路建设的重要模式。对经济比较发达、适合发展收费公路的东部和部分中部地区，为了减少对中央投资的需求并为中西部地区提供一定的转移支付，要继续发展一级以上的高等级收费公路，关键是要进一步规范收费制度——确立合理的收费水平、降低公路运营成本和使用者成本、提高公路使用效率；对于经济比较落后、不太适宜大规模发展收费公路的西部和部分中部地区，为了解决部分资金来源，可以适当发展部分收费公路、按照部分要素成本核定最高收费标准。为了克服收费公路目前存在的问题，最大限度降低债务负担、防范和降低不良债务和银行金融风险，提高高等级公路的使用效率，必须在进一步规范现有高等级公路收费制度，调整优化收费公路等级结构、缩小控制二级以下收费公路，适当延长收费期限、降低收费标准，逐步减少收费站点、建立科学规范的现代化收费系统。与此同时，要有效解决高等级公路的融资问题，改革和规范公路建设投资体制，加大中央财政的投入、积极推进公路建设融资方式创新，降低对银行债务融资的依赖，形成规范有序的多元化公路建设投资格局：
　　(一)建立规范、合理、可持续的高等级公路收费制度。
　　1．调整优化收费公路等级结构，缩小控制二级以下收费公路。从我国当前的实际情况来看，收费公路进行战略性结构调整时机已经成熟。应该逐步将收费公路发展建设与管理的重点转移到高速和一级公路中，严格控制二级收费公路的新增规模，在经济比较发达、条件成熟的东部地区，逐步缩小甚至完全取消二级及以下公路收费。但考虑到西部地区的特殊情况，在一定时期内西部地区仍可适度发展二级收费公路，政府应对收费公路提供政策和资金支持。
　　2．适当延长收费期限、逐步降低收费标准。长期以来，我们在确定收费公路的收费期限时，总认为要尽量缩短收费年限，力争若干年后即可将成本收回转为无偿使用。在这种思想的指导下，收费公路的价格就会居高不下，加重了社会负担。尽量延长收费公路的收费年限至几十年，使经营者从长远利益出发在一个相对较长的时期内主动降低收费标准来吸引更多的使用者。我国现阶段高等级公路收费既有筹资目标、又有维护目标，应该也有必要适当延长收费期限20～25年，以便降低收费标准，形成与当前经济发展水平相适宜的收费水平。
　　3．鼓励经营性收费公路建设、逐步取消政府还贷收费公路。一是要按照公路基础设施公益性的要求，发挥政府在公路建设和发展中的主导作用。政府完全退出盈利性、竞争性公路投资建设领域。政府通过税收、行政规费形成的财政性资金，加大财政资金投入免费公路建设，为全体公民提供更多的公共产品。二是为防止收费公路的恶性膨胀，要限制地方政府通过改、扩建，将免费公路改为收费公路的做法，禁止将免费公路作为国有股份上市融资修建新的收费公路的规定。三是要按照市场配置资源的基础性原则，鼓励发展经营性公路，逐步弱化政府还贷公路。要通过加大清费治乱的力度，净化市场环境，保障公路投资者的合法权益，保证社会和民间资金进入公路建设的渠道畅通。尤其是对经济发达地区产生拥挤的公路，应通过鼓励民间资本修建收费公路。这样可以充分发挥政府和市场两方面在公路建设中各自的优势，改善路网布局，逐步将收费公路总规模控制在社会经济承受能力范围之内。
　　4．加快建立收费公路收费标准审批制度。在收费公路可行性研究阶段，要重点解决长远规划和车流量的预测问题，政府价格主管部门要介入收费公路可行性研究。改革公路建成后按会计成本核定价格的“倒逼”定价机制。在政府规划指导下，由中介机构提出可行性研究报告，由政府价格主管部门和交通主管部门根据预测和分析核定并公布建成后政府许可收费标准和收费期限，再通过对社会公开招标方式选择经营业主：如果经营者认为无利可图，政府可以在减让征地拆迁费用和土地租金方面给予相应的优惠政策，以鼓励民间资本投入。业主与政府的经济合同一旦确定，没有正当理由，收费标准和期限不得随意变更。
　　5．建立收费公路投资管理成本监测系统。对全国收费公路平均投资成本和平均管理成本进行适时监测和分析，定期在网络上公开所有收费公路投资和管理成本，为主管部门预审批收费标准提供可供借鉴的比选信息。另外，政府价格主管部门要充分利用成本监测系统和价格听证等手段，可通过建立、完善收费公路的“听证制度”、“专家审价制度”和全国收费公路价格监测系统，提高价格制定的科学性和透明度，消除核定价格过程中的信息不对称性，加强社会监督，约束收费公路恶性膨胀，促进收费公路健康发展。
　　6．依法清理整顿现行的收费公路站点。对收费公路的设置条件、投资回报、成本、经营管理成本费用核算、经营期限、集资贷款利率计算、收费站点的设置、计费方式、制定或调整收费标准办法和程序作出详尽、可操作的规定。实现依法治价，减少定价过程中的盲目性和随意性，把价格监管纳入规范化、法制化轨道。对现行不符合规定设置的收费站点和已经偿还完贷款本息并取得合理回报的收费公路，一律撤销。对车流量偏小，根本无法偿还集资贷款的政府还贷收费公路，也要撤销收费站点。可利用养路费节余和依法征收的政府规费，分年偿还银行贷款和集资本息。对经营性收费公路，要严格按照批准的收费期限执行，不得随意延长收费期限，也不得借转让之机变相延长收费期限。要采取标本兼治的办法，解决收费公路发展中存在的问题。